Fondi strutturali

La riforma della politica strutturale

La costruzione europea ha comportato la creazione di un insieme di Stati che hanno stretti legami economici e che gestiscono assieme questioni di interesse comune. Tuttavia, il concetto d'integrazione dell'Unione europea può essere credibile soltanto se si manterrà tra questi Stati un'adeguata coesione economica e sociale.

A questo fine, le disposizioni del pacchetto Agenda 2000 relative alla politica strutturale si prefiggono una duplice sfida:

• da un lato, migliorare l'efficacia degli strumenti della politica strutturale per conseguire l'obiettivo della coesione economica e sociale;

• dall'altro, garantire la continuità della politica strutturale nel quadro dei futuri ampliamenti ai paesi dell'Europa centrale e orientale.

Sin dal 1957, il conseguimento di uno sviluppo armonioso è stato uno degli obiettivi della Comunità economica europea. Il trattato prevedeva la creazione di un Fondo sociale europeo (FSE), destinato a promuovere l'occupazione e a favorire la circolazione dei lavoratori sul territorio comunitario.

La crisi economica del le conseguenti ristrutturazioni hanno messo in luce differenze di sviluppo tra 1973 e alcuni Stati membri. disparità tra regioni sono aumentate soprattutto in seguito all'adesione del Regno Queste Unito e dell'Irlanda e, successivamente, della Grecia, del Portogallo e della Spagna.

Da qui la necessità di creare una vera e propria politica strutturale, al fine di colmare il divario in materia di sviluppo e di livello di vita. Oltre all'azione del Fondo sociale europeo, nel corso degli anni sono stati istituiti altri Fondi detti "strutturali": il Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG), per il finanziamento della politica agricola comune, il Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR), i cui aiuti sono destinati segnatamente alle regioni che presentano ritardi nello sviluppo e, infine, lo Strumento finanziario di orientamento della pesca (SFOP).

Il concetto di coesione economica è stato introdotto con l'Atto unico europeo (1986) e, dal 1992, data di adozione del Trattato sull'Unione, esso costituisce uno dei tre pilastri della Comunità europea, alla stessa stregua del mercato unico e dell'Unione economica europea. Lo sforzo in materia di coesione costituisce ancora oggi la seconda voce di spesa nel bilancio dell'Unione dopo la politica agricola comune.

Grazie alle azioni strutturali e all'adozione di programmi macroeconomici nazionali intesi a soddisfare i criteri fissati dall'Unione economica e monetaria, da circa dieci anni, si registra una convergenza netta fra le economie degli Stati membri.

Con la conferma degli elementi della politica strutturale vigente, la riforma del 1999 si prefigge di:

• migliorare l'efficacia degli strumenti strutturali, rafforzando la concentrazione tramite un numero ridotto di obiettivi di politica strutturale e di iniziative comunitarie; migliorare poi la gestione con una ripartizione più chiara delle responsabilità fra i vari interessati (A);

• mantenere il livello finanziario della coesione economica e sociale (B);

• la sezione "Orientamento" finanzia altre spese di sviluppo rurale che non sono sovvenzionate dal FEAOG "Garanzia", compresa l'iniziativa LEADER.

La nuova normativa razionalizza e semplifica la politica di sviluppo rurale relativamente a:

• misure di sviluppo rurale ammissibili (misure di accompagnamento quali misure agro ambientali, sostegno ai produttori in caso di prepensionamento e misure di ammodernamento e di diversificazione delle imprese agricole come gli investimenti nelle aziende stesse, l'insediamento dei giovani agricoltori, l'aiuto complementare a favore della silvicoltura, ecc.);

• programmazione delle azioni connesse agli obiettivi 1 e 2 e dei nuovi programmi di sviluppo rurale;

• fonti di finanziamento a carico del FEAOG, sezione orientamento o garanzia, a seconda del contesto regionale in cui rientra la misura.

Disposizioni generali sui Fondi strutturali

OBIETTIVO

Ridurre il divario del livello di sviluppo e promuovere la coesione economica e sociale all'interno dell'Unione.
Migliorare l'efficacia degli interventi strutturali comunitari, rafforzando la concentrazione degli aiuti e semplificando il loro funzionamento mediante una riduzione degli obiettivi.
Contribuire inoltre a precisare le competenze degli Stati membri e della Comunità durante tutte le fasi (programmazione, sorveglianza, valutazione e controllo).

PROVVEDIMENTO COMUNITARIO

Regolamento (CE) n. 1260/1999 del Consiglio, del 21 giugno 1999, recante disposizioni generali sui Fondi strutturali.

CONTENUTO

Esistono divari socio-economici rilevanti tra certe regioni dell'Unione: il prodotto interno lordo (PIL) pro capite del Lussemburgo è ad esempio due volte più elevato di quello della Grecia mentre Amburgo, la regione più ricca d'Europa, ha un reddito pro capite quattro volte superiore a quello dell'Alentejo. Tali divari tra le regioni possono pregiudicare la coesione dell'Unione.

La coesione economica e sociale è da molti anni uno degli obiettivi prioritari dell'Unione europea. Promuovendo la coesione l'Unione favorisce infatti lo sviluppo armonioso, equilibrato e duraturo delle attività economiche, la crescita dell'occupazione e la valorizzazione delle risorse umane, la tutela e il miglioramento dell'ambiente, l'eliminazione delle ineguaglianze e la promozione della parità tra uomini e donne.

Fondi strutturali

Nel corso degli anni sono stati creati quattro tipi di Fondi strutturali. Si tratta del Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR), del Fondo sociale europeo (FSE), del Fondo europeo agricolo di orientamento e garanzia (FEAOG), sezione "orientamento" e dello strumento finanziario di orientamento della pesca (SFOP):

• Il FESR si prefigge di ridurre gli squilibri tra le regioni della Comunità e concede aiuti finanziari per lo sviluppo delle regioni svantaggiate. A tal fine interviene nel quadro dei nuovi obiettivi 1 e 2 e per le iniziative INTERREG e URBAN. In termini di risorse finanziarie, il FESR è di gran lunga il Fondo strutturale più importante.
• Il FSE è il principale strumento della politica sociale comunitaria: sovvenziona azioni a favore della formazione, della riconversione professionale e della creazione di posti di lavoro. Particolare attenzione è riservata al miglioramento delle condizioni del mercato del lavoro e al reinserimento professionale dei disoccupati. Il Fondo interviene per i tre obiettivi, ma riguarda in via prioritaria il nuovo obiettivo 3. Inoltre finanzia l'iniziativa EQUAL. Il nuovo regolamento attribuisce maggiore importanza al ruolo del FSE nel contesto della politica sociale comunitaria rendendolo partecipe delle azioni intraprese in virtù della strategia europea per l'occupazione e delle linee direttrici per le politiche dell'occupazione.La riforma del 1999 conferma il duplice nesso dello SFOP con la politica di sviluppo regionale e la politica comune della pesca. Le azioni strutturali a favore del settore della pesca sembrano un segmento della politica comune della pesca, se non addirittura uno strumento a servizio di una politica settoriale.

Il FEAOG è costituito da due sezioni:

• la sezione "Garanzia" si prefigge principalmente di finanziare spese derivanti dalla politica comune dei mercati e dei prezzi agricoli, le azioni di sviluppo rurale che accompagnano il sostegno dei mercati e le misure rurali al di fuori delle regioni dell'obiettivo 1, spese di alcune misure veterinarie nonché azioni informative sulla PAC;

• la sezione "orientamento", contribuisce allo sviluppo e all'adeguamento strutturale delle regioni in ritardo sul processo di sviluppo tramite il miglioramento dell'efficienza delle strutture di produzione, trasformazione e commercializzazione dei prodotti agricoli e silvicoli, nonché alla promozione delle zone rurali;
• infine, lo SFOP è uno strumento finanziario strutturale destinato al settore della pesca.

Obiettivi prioritari e iniziative comunitarie

Per rafforzare l'efficacia delle azioni strutturali, il regolamento (CE) n. 1260/1999 prevede una riduzione del numero di obiettivi prioritari da 7 a 3:

• L'obiettivo 1 intende promuovere lo sviluppo e l'adeguamento strutturale delle regioni in ritardo il cui prodotto interno lordo pro capite è inferiore al 75% della media dell'Unione europea. Tale nuovo obiettivo riguarda inoltre le regioni ultraperiferiche (dipartimenti francesi d'oltremare, Azzorre, Madera e isole Canarie) e le zone interessate dal precedente obiettivo 6, creato in seguito all'atto di adesione dell'Austria, della Finlandia e della Svezia. Come in precedenza, i 2/3 delle azioni dei Fondi strutturali sono adottate in applicazione dell'obiettivo 1. Il 20% circa della popolazione totale dell'Unione dovrebbe essere interessata dalle misure adottate nel quadro di tale obiettivo;
• L'obiettivo 2 contribuisce a favorire la riconversione economica e sociale delle zone con difficoltà strutturali diverse da quelle ammissibili all'obiettivo 1. Tale obiettivo riunisce i precedenti obiettivi 2 e 5b e altre zone che registrano problemi di diversificazione economica. Esso riguarda globalmente le zone in fase di mutazione economica, le zone rurali in declino, le zone dipendenti dalla pesca che si trovano in una situazione di crisi e i quartieri urbani in difficoltà. Il 18% massimo della popolazione dell'Unione può rientrare in questo obiettivo;
• L'obiettivo 3 riunisce tutte le azioni a favore dello sviluppo delle risorse umane al di fuori delle regioni ammissibili all'obiettivo 1. Tale obiettivo riprende i precedenti obiettivi 3 e 4. Esso costituisce il quadro di riferimento dell'insieme delle misure prese nell'ambito del nuovo titolo sull'occupazione del Trattato di Amsterdam e della strategia europea per l'occupazione.

È previsto un regime transitorio per le regioni ammissibili agli obiettivi 1, 2 e 5b tra il 1994 e il 1999, e non più ammissibili agli obiettivi 1 o 2 tra il 2000 e il 2006.

I nuovi regolamenti prevedono inoltre una riduzione del numero di iniziative comunitarie da 13 a 4. Le nuove iniziative sono:

• INTERREG, il cui obiettivo è promuovere la cooperazione transfrontaliera, transnazionale e interregionale;
• LEADER, che promuove lo sviluppo rurale attraverso iniziative di gruppi d'azione locale;
• EQUAL, che prevede nuove strategie di lotta contro ogni forma di discriminazione e ineguaglianza nell'accesso al mercato del lavoro;
• URBAN, che favorisce la rivitalizzazione economica e sociale delle città e dei suburbi in crisi.

Mezzi finanziari

L'importo dell'intera dotazione dei Fondi strutturali ammonta a 195 miliardi di euro per il periodo 2000-2006.

Per rafforzare l'efficacia degli stanziamenti impegnati, il regolamento prevede una concentrazione significativa delle risorse a favore dell'obiettivo 1. La ripartizione tra i tre obiettivi è la seguente:

• 69,7% della dotazione globale all'obiettivo 1, cioè 135,9 miliardi di euro;
• 11,5% della dotazione globale all'obiettivo 2, cioè 22,5 miliardi di euro;
• 12,3% della dotazione globale all'obiettivo 3, cioè 24,05 miliardi di euro;
• 0,5% della dotazione globale allo SFOP al di fuori dell'obiettivo 1, cioè 1,1 milliardi di euro.

Il resto degli stanziamenti è riservato alle iniziative comunitarie (5,35%), alle azioni innovatrici e alle misure di assistenza tecnica (0,65%).

Principi generali

Sono stati precisati e rafforzati i principi di funzionamento dei Fondi strutturali (programmazione degli aiuti, partenariato tra un massimo di parti interessate e addizionalità dell'aiuto europeo rispetto alle sovvenzioni nazionali):

- Programmazione

La programmazione è uno degli elementi essenziali delle riforme dei Fondi strutturali del 1988 e del 1993 e resta al centro della riforma del 1999. Essa consiste nell'elaborare programmi di sviluppo pluriennali e viene realizzata mediante un processo di decisione partenariale, in più fasi, fino all'assunzione delle azioni da parte dei responsabili di progetti pubblici o privati.

Secondo le disposizioni del regolamento generale sui Fondi strutturali il periodo interessato è di 7 anni per tutti gli obiettivi (2000-2006), tuttavia con possibili adattamenti a seconda della valutazione intermedia.

In un primo tempo, gli Stati membri presentano dei piani di sviluppo e riconversione, che si fondano sulle priorità nazionali e regionali e che contengono:

• una descrizione precisa della situazione attuale della regione (divari, ritardi, potenziale di sviluppo);
• una descrizione della strategia più appropriata per raggiungere gli obiettivi fissati;
• indicazioni sull'utilizzo e la forma del contributo finanziario dei Fondi previsti.

In seguito i programmi prendono la forma di:

• documenti unici di programmazione (DOCUP): costituiti da un solo documento, sono approvati dalla Commissione raggruppando gli elementi contenuti nel quadro comunitario di sostegno e nel programma operativo (programma integrato per regione contenente gli assi prioritari del programma, una descrizione succinta delle misure previste, un piano di finanziamento indicativo);
• o di quadri comunitari di sostegno (QCS): documenti approvati dalla Commissione, d'accordo con lo Stato membro in questione, che presentano la strategia e le priorità dell'azione dei Fondi e dello Stato membro, i loro obiettivi specifici, la partecipazione dei Fondi e le altre risorse finanziarie.

- Partenariato

Per il precedente periodo (1994-1999), i regolamenti in materia prevedevano già il ricorso a forme di partenariati nazionali, regionali o locali durante tutte le fasi della programmazione.

La nuova regolamentazione persegue questa strategia, estendendo il partenariato alle autorità regionali e locali, alle parti socio-economiche e ad altri organismi competenti e facendo intervenire i partner ad ogni fase, sin dall'approvazione del piano di sviluppo.

- Addizionalità

Secondo questo principio, gli aiuti europei devono aggiungersi agli aiuti nazionali e non sostituirli. Gli Stati devono mantenere, per ogni obiettivo, le loro spese pubbliche almeno allo stesso livello toccato durante il periodo precedente.

Tra il 2000 e il 2006 il livello geografico di controllo dell'addizionalità verrà semplificato (per l'obiettivo 1 l'insieme delle regioni ammissibili e per gli obiettivi 2 e 3 l'intera nazione). Inoltre gli Stati forniranno alla Commissione le informazioni necessarie all'atto dell'adozione dei programmi, a metà e a fine esercizio.

Gestione, sorveglianza e valutazione

Nell'ambito del nuovo regolamento sui Fondi strutturali, gli Stati membri designano per ogni programma un'autorità di gestione, i cui compiti guardano la realizzazione, la regolarità della gestione e l'efficacia del programma (raccolta di dati statistici e finanziari, elaborazione e invio dei rapporti annuali alla Commissione, organizzazione della valutazione intermedia, ecc.).

Sono stati inoltre creati dei comitati di sorveglianza che, presieduti da un rappresentante dell'autorità di gestione, assicurino l'efficacia e la qualità dell'attuazione delle azioni strutturali. I comitati dipendono dagli Stati membri.

Si mantengono i tre tipi precedenti di valutazione (ex ante, intermedia e ex post), ma la riforma stabilisce precisamente a chi incombono. La valutazione ex ante spetta alle autorità competenti degli Stati membri, la valutazione intermedia deve essere effettuata dall'autorità di gestione del programma, in collaborazione con la Commissione, ed infine la valutazione ex post è di competenza della Commissione europea, in collaborazione con lo Stato membro e l'autorità di gestione.
I rapporti di valutazione devono essere messi a disposizione del pubblico.

DISPOSIZIONI D'APPLICAZIONE DELLA COMMISSIONE

Regioni ammissibili

Decisione 1999/502/CE della Commissione, del 1° luglio 1999, che stabilisce l'elenco delle regioni interessate dall'obiettivo n. 1 dei Fondi strutturali per il periodo dal 2000 al 2006 [Gazzetta ufficiale L 194, 27.07.1999]

Decisione 1999/503/CE della Commissione, del 1° luglio 1999, che stabilisce un massimale di popolazione per Stato membro nel quadro dell'obiettivo n. 2 dei Fondi strutturali per il periodo dal 2000 al 2006 [Gazzetta ufficiale L 194, 27.07.1999]

Ripartizione dei fondi

Decisione 1999/501/CE della Commissione, del 1° luglio 1999, che stabilisce una ripartizione indicativa per Stato membro degli stanziamenti d'impegno a titolo dell'obiettivo n. 1 dei Fondi strutturali per il periodo dal 2000 al 2006 [Gazzetta ufficiale L 194, 27.07.1999]

Decisione 1999/504/CE della Commissione, del 1° luglio 1999, che stabilisce una ripartizione indicativa per Stato membro degli stanziamenti d'impegno a titolo dell'obiettivo n. 2 dei Fondi strutturali per il periodo dal 2000 al 2006 [Gazzetta ufficiale L 194, 27.07.1999]

Decisione 1999/505/CE della Commissione, del 1° luglio 1999, sulla ripartizione indicativa degli stanziamenti d'impegno fra gli Stati membri nel quadro dell'obiettivo 3 dei Fondi strutturali per il periodo 2000-2006 [Gazzetta ufficiale L 194, 27.07.1999]

Decisione 1999/500/CE della Commissione, del 1° luglio 1999, che stabilisce una ripartizione indicativa per Stato membro degli stanziamenti d'impegno a titolo dello strumento finanziario di orientamento della pesca fuori dalle regioni dell'obiettivo n. 1 dei Fondi strutturali per il periodo 2000-2006 [Gazzetta ufficiale L 194, 27.07.1999]

Linee direttrici per i programmi

Comunicazione della Commissione del 1° luglio 1999 "Fondi strutturali e coordinamento con il Fondo di coesione: Linee direttrici per i programmi del periodo 2000-2006" [COM(1999) 344 def. - Gazzetta ufficiale C 267, 22.09.1999]
Questa comunicazione stabilisce alcuni orientamenti intesi ad aiutare gli Stati membri e le regioni nell'elaborare i propri piani di sviluppo. Vi sono pertanto definite le priorità comunitarie che dovrebbero riflettersi nelle strategie di programmazione per gli obiettivi 1, 2 e 3.
Viene sottolineata innanzi tutto la necessità di rispettare alcuni principi orizzontali derivanti dal trattato e che riguardano tutte le politiche comunitarie:

• lo sviluppo sostenibile
• le pari opportunità.

Nel sito del Ministero del Tesoro (www.tesoro.it) sono disponibili il Programma di Sviluppo del Mezzogiorno (PSM) 2000-2006 ed i connessi Programmi Operativi Nazionali e Regionali (PON e POR), nel formato originale così come elaborati dalle singole Amministrazioni responsabili della programmazione.